西藏自治区

从这种次阶风险之所以发生源于对风险的主观认知来看，它体现了风险主观性维度。

个人所得，总体上讲是出自经济交往，是通过参与市场交易而来。  四、余论 除了上文初步梳理的从财产权角度对个人所得税的宪法审查外，个人所得税还涉及公民的多项基本权利，例如税收公平涉及依据平等权对个人所得税的审查，免税额(支付个人及家庭成员的生活支出)的扣除涉及宪法上的基本生存保障，(46)此外还涉及工作权等。

笔者不敏，粗陋尝试，以待方家。(40)Walter Leisner, Eigentum, in Isensee/Kirchhof(HStR), HStR, Bd, VI., 2001, § 149, Rd. 61. (41)Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht Ⅱ, 25. Aufl, 2009, S. 68 ff. (42)葛克昌：《税法基本问题——财政宪法篇》，元照出版公司2005年版，第160～161页。③BVerfGE4，7(17). ④刘连泰：《宪法上征收规范的效力是否及于征税：一个比较法的观察》，《现代法学》2009年第3期，第120页。(48)夫妻共同课税案的基本情况是，按照德国1952年的所得税法，夫妻将合并申报所得税。陈爱娥：《司法院大法官会议解释中财产权概念之演变》，载刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》，中央研究院1998年版，第410页。

按此逻辑，征收所伴随的补偿，也是对剥夺其所有物而给予的对价。参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期。另外，诸如《分税制决定》这样直接规定央地事权、财权等重大利益分配的规范性文件也应当纳入其外延（当然其在《立法法》上属于行政法规），或应上升到宪法相关法的层面予以审视。

[10]房地产调控中的立法权冲突主要是部门规章与地方规章、地方性法规之间的冲突。《地方组织法》第59条规定，县级以上的地方各级政府的职权是执行上级国家行政机关的决定和命令。《预算法》第28条对地方发债权的限制迫使地方政府强化对金融机构和金融市场的控制而势必引发系统性风险，迫使地方政府变相举债并因缺乏预算监督、预算软约束而导致政府债务风险激增，迫使地方政府严重依赖房地产市场而加剧房地产调控的困局。否则即会酿成房地产调控困局这样的严重后果。

如果在现有司法条件下尚不可行，全国人民代表大会及其常务委员会的审查、质询和监督机制也可作为制度予以替代。这种约束也不妨碍中央政府在出现紧急状态时先行采取专断而必要的紧急措施，[19]但事后应当重新履行报告程序。

在长期财政分权中已经形成行为范式和路径依赖的地方政府无法对中央的产业调控形成合理认知，遂以大面积的试探进行投机性博弈。中央政府忽略甚至牺牲地方政府的利益、坚守自身立场而强力调控，在实践中遭遇地方大规模博弈时则以选择性的取舍勉力维护自己的权威及底线，显然与前述标准和要求不符。[17]《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定增值税属于共享税(中央占据75%)，营业税属于地方税。学术界和社会对央地博弈的通俗理解则是上有政策、下有对策，即地方政府在执行中央政策的过程中，基于自身的实际情况和利益得失，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策，进而导致中央的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。

央地关系过度嵌入利益分配，甚至被利益分配机制所化约，将势必削弱中央政府对经济和社会治理的合理性及合法性，这也是主张我国应实行财政联邦制的学者往往忽略的风险。问题的核心是要构建对中央政府的有效约束。税权分配对央地关系具有基础性的作用。中央政府同时应当在内部先行征求地方政府的意见，以避免央地关系与产业调控之间互相羁绊。

不管是基于房地产市场发展的客观需要，还是基于中央政府为了公共利益而介入房地产市场的现实诉求，调控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各种规避、修正及反对严重削弱了中央政策的实际效果。上海市很明显是因调整普通住房认定标准和下调房产税率被默认而受到鼓舞，才不慎触及限购的底线。

如果仿效美国以宪法修正案形成地方保留原则暂不可行，那么承认并保护地方的合法利益不应再存在障碍。[7]刘海波：《政治科学与宪政政体》，载王焱编：《宪政主义与现代国家》，生活?读书?新知三联书店2003年版，第150页。

比较可行的方案是借鉴《立法法》对经济特区、民族自治地方立法权的分配模式。笔者认为，具体的完善对策有四： （1）以宪法修正案的形式确立经济和社会治理中构建央地商谈和协作机制的重要性和必要性，承认并保护地方的合法利益。宪政的精髓在于限制国家和政府的权力，保障个人的基本人权。分税制改革并非基于统筹央地关系全局而作的整体性改革设计，而主要是中央政府虑及计划经济失败、财政实力薄弱可能危及统治秩序，因而基于增强中央财政实力、确立对改革的主导地位和保证统治秩序而作的策略性安排。于是，地方各级政府不断地以各种形式试探中央调控政策的底线，突破中央调控政策的限制，寻找调控约束下实现自身利益最大化的方式。充分考虑央地政府各自的利益、通过有效的组织和沟通机制实现经济和社会治理中的央地协作，既是可欲的央地关系应符合的一般准则，也是法治秩序及精神的内在要求。

故我国的央地分权改革一开始就具有浓厚的功利主义和机会主义色彩。[12]我们不能因为中央监管能力的不足而牺牲地方政府的合法权利，更不能坐视其弊端重重仍然敷衍拖延。

这是传统的集权型中央调控在现代经济和社会治理中面临的最大困局之一。在对其修订时首先应修改偏好中央集权的传统指导思想，代之以商谈和协作、利益表达和沟通等央地关系改革的新理念。

我国央地关系的改革也是从地方分权开始的。司法审查能够对房地产调控等政府公共管理行为是否具有合法性和合理性作出独立而权威的裁判，从而纠正错误，约束专断调控，减少社会成本，凝聚社会共识。

分税制开辟了中央集权和地方分权并存的央地关系新格局，不仅实现了中央政府增收扩权的初始目标，而且塑造出强大的激励机制刺激地方政府促进经济增长，从而比较成功地回答了在单一制国家里对集权的客观要求与现代市场经济对央地分权的客观要求之间如何求得平衡、单一制国家结构约束下的央地政府在现代市场经济体制下应当如何定位等诸多难题。这些都是《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》以及《地方组织法》等赋予的法定权力，应当在产业调控中予以有效利用。[13]关于市政债券的信用评级、债券保险、监管措施等问题，外国均已有成熟的经验可供借鉴。此外，由于各个主体的利益诉求存在很大的差别，因此对房地产调控措施的绩效评估标准难以达成共识。

宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府。地方认为中央立法不适当也应该允许其向全国人大常委会申诉。

[12]2009年3月，国务院特许地方发行2 000亿元债券，由财政部代理发行、列入省级预算管理，各个地方发债数额的分配由中央决定。而地方政府则在遵守中央政令和追求自身利益的双重约束下以各种形式试探中央政策的底线、寻求中央监管的缝隙，从而维持对具体问题的影响力并形成与中央博弈的筹码。

参见席斯：《财政部拒延到期地方债，地方增幅扎堆借新还旧》，《经济观察报》2012年6月2日。[18]See Mark W. Cordes, The Fairness Dimension in Takings Jurisprudence, Kansas Journal of Law Public Policy, 2010(Fall). [19]See Fazal R. Khan, Ensuring Government Accountability during Public Health Emergencies, Harvard Law Policy Review, 2010(Summer). [20]2013年3月1日，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》(即新国五条)。

单一制国家以法国为代表，从改革过度的中央集权开始，逐步转向中央集权和地方分权的融合。这里的关键也是要落到实处，必须以立法明确并由人民代表大会监督。正因为这种集权性控制与地方政府的利益诉求存在严重冲突，所以即使在集权高压之下地方政府还是有动力和压力对中央的调控进行试探。如果由立法机关主导营改增的整个进程，应当会对央地关系失衡的纠正起到更有力的作用。

这是中央政府在调控中往往忽视或牺牲地方利益诉求、偏好令行禁止和一刀切的制度症结。宪政的实践特征应指向为政府和所有社会主体行动设定一般性规则。

为论述方便，笔者直接区分为默认和叫停两种，凡未作标记的即表示为中央所默认。来源：《法商研究》2013年第5期 进入专题： 房地产调控 央地关系 。

这些都为新一轮的央地博弈埋下了隐患。虽然国务院推动的营改增试点对交通运输业和相关服务业的发展具有显著的好处，但是多地地方政府基于前述忧虑依然积极性不高。